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正确看待金融業進一步對外開放

央行研究局局長徐忠:正确看待金融業進一步對外開放

2018年03月29日   來源:中國經濟網-《經濟日報》    徐 忠
   

  應該充分認識到,當前我們面臨的主要問題并不是對外開放過度,而是對外開放不足、金融業競争力不足、金融抑制過多,這恰恰也是我國金融業改革發展中諸多問題的症結所在。值得一提的是,中國金融業對外開放并不是一放了之,而是在完善宏觀審慎管理、加強金融監管、提高金融市場透明度前提下的穩步有序開放

  今年的《政府工作報告》提出,“有序開放銀行卡清算等市場,放開外資保險經紀公司經營範圍限制,放寬或取消銀行、證券、基金管理、期貨、金融資産管理公司等外資股比限制,統一中外資銀行市場準入标準”。擴大金融業對外開放體現了我國深化改革開放的決心,但同時也出現了一些似是而非的觀點,甚至是各種懷疑論和陰謀論,這些觀點往往高估對外開放的風險而低估了益處,表面上是缺少“四個自信”的表現,實質上是對我國40年改革開放成果的變相否定。

  對此,應該充分認識到改革開放并沒有給中國金融業帶來系統性負面沖擊,反而推動了整個金融體系的發展與國際競争力的提高。當前我們面臨的主要問題并不是對外開放過度,而是對外開放不足、金融業競争力不足、金融抑制過多,這恰恰也是我國金融業改革發展中諸多問題的症結所在。值得一提的是,中國金融業對外開放并不是一放了之,而是在完善宏觀審慎管理、加強金融監管、提高金融市場透明度前提下的穩步有序開放。下一步,我們要根據黨中央和國務院工作部署,堅定“四個自信”,積極推進金融業對外開放,進一步增強金融體系的國際競争力,推動新時代金融業改革發展再上新台階。

  一、從前期改革曆程來看,對外開放并沒有給中國金融業帶來系統性負面沖擊,反而推動了整個金融體系的發展與進步

  改革和開放相輔相成、相互促進,改革必然要求開放,開放也必然要求改革。開放包括兩個層次的内容,一是将外資機構引進來或國内機構“走出去”;二是根據金融市場發展規律發展國内金融市場,尊重并适應國際市場規則和慣例,這是更高層次的開放。

  中國金融業能夠在短期内取得長足發展與進步,很大程度上得益于以對外開放來推動國内改革。回顧金融業改革開放40年的曆程,同樣是通過對外開放,引入競争,優化資源配置,實現整個行業進步與繁榮的過程。一是提升了金融機構的競争力和穩健性,從根本上降低了金融風險。金融業開放不僅能吸引資金,而且能促使金融企業産權和公司治理結構改革向縱深推進。亞洲金融危機爆發時,我國大型國有商業銀行通過果斷引入外部戰略投資者、财務重組、股改上市等方式,競争力和穩健性得以提升。

  二是促進了金融市場的結構優化和産品創新,服務實體經濟的效率得到明顯提升。不同類型的非居民均可以在銀行間市場發債融資。股票市場在2002年就先于債券市場引入境外投資人(QFII),且逐步擴大至RQFII、滬港通、深港通等方式。銀行間債券市場已完全對合格境外投資者開放,境外機構入市與境内機構實行統一的準入标準,沒有額度限制。離岸市場的規模和地域不斷拓展。人民币資本項目可兌換有序推進。

  三是推動了金融體系制度建設,增強了我國在國際事務中的話語權。改革開放以來特别是黨的十八大以來,我國貨币政策和金融監管制度立足國情,與國際标準接軌,探索構建宏觀審慎政策框架,建立存款保險制度,股市、債市、衍生品和各類金融市場基礎設施等“四梁八柱”都已搭建完成。全面深化利率市場化和彙率市場化改革,進一步增強市場配置資源的決定性作用,提高國内國外兩種資源的配置效率。人民币加入國際貨币基金組織特别提款權貨币籃子,我國參與國際經濟金融治理地位不斷提升。

  二、中國金融業目前主要問題是對外開放水平不足,而不是對外開放過度

  與國際相比,我國金融業對外開放程度與我國的大國地位和國際影響力嚴重不匹配。作為全世界第二大經濟體和第一大出口國,我國金融業開放程度的國際排名不僅遠落後于主要發達經濟體,甚至近年來被諸多發展中國家超越。即便是不同行業之間的橫向比較,金融業開放程度也相對較低。外資金融機構在我國的市場份額總體不高。即便是開放程度最高的債券市場,其開放的廣度和深度還遠遠不夠。

  然而,影響我國金融業對外開放程度的一系列體制根源,恰恰是未來一段時期内我國金融體系改革的攻堅領域。一是金融機構公司治理結構不夠完善。近年來,我國金融機構公司治理結構重形式輕實質、形似而神離問題突出,形式上“三會一層”内部制衡機制形同虛設,信息披露嚴規制寬執行,激勵約束不到位、大股東操控、管理層控制和外部幹預等問題嚴重,距離現代企業制度目标存在較大差距。

  二是市場創新缺乏動力,産品開發和服務能力薄弱。與國外成熟市場的創新大多由市場主導不同的是,我國金融市場創新機制不夠靈活,準入門檻過高,創新動力不足,導緻市場開發水平較低,部分金融産品還處于對國外同類産品的初步模仿階段,未能與中國消費者的消費習慣、文化觀念以及購買能力相結合。

  三是監管環境有待進一步改善,會計、審計、稅收、法律等制度環境以及金融市場的基礎設施制度安排與國際接軌程度不高,制約了金融機構和金融市場的發展。我國對金融機構特定業務資格和牌照的申請程序仍存在不公開、不透明等問題。我國會計準則和審計機構的選擇、稅收政策透明度和法律制度的完善程度與國際标準仍有差距。

  三、當前一些錯誤認識主要是源于缺少“四個自信”,本質上是對前期改革開放成績的變相否定

  近年來,在推進金融業對外開放的進程中,出現了一些似是而非的觀點,甚至是各種懷疑論和陰謀論。總體來看,這些錯誤觀點大緻可以分為以下幾種類型:

  第一類屬于未能正确認識金融業對外開放與金融安全之間的辯證關系。一些觀點認為金融業開放勢必會帶來金融風險大幅提升,進而導緻金融不安全,甚至金融危機。還有一些觀點認為保持相對較低金融業開放水平,更便于做好風險防控工作,有利于金融安全。甚至還有觀點認為中國之所以能夠成功抵禦亞洲金融危機和本輪國際金融危機,都是拜中國金融業相對封閉孤立所賜。事實上,對外開放本身不是金融風險的根源,與之相反,擴大對外開放有助于提升金融機構的競争力,從根本上防範和化解金融風險,維護國家金融安全與穩定。更值得一提的是,金融業不開放反而更容易造成風險累積,威脅金融穩定。為确保不發生金融危機和金融風險而采取不開放的政策,不僅會削弱本國金融部門的效率和競争能力,導緻其喪失應對金融風險和金融危機沖擊的能力,而且會帶來金融市場功能的喪失和金融資源配置的低效,緻使整個經濟金融的全球競争力落後于國際同業。

  第二類屬于未能正确認識我國金融業對外開放的利與弊、主動與被動之間的辯證關系。一些觀點認為擴大金融業對外開放弊大于利,本身不符合中國金融業的發展規律。更有甚者鼓吹陰謀論,指出所謂開放不過是西方國家精心構建的“話語權陷阱”。事實上,以開放促改革、促發展,既是金融業發展的内在要求,也是主動防範化解系統性金融風險的必然選擇。

  一方面,金融業本身就是競争性行業,需要通過充分競争來不斷提升金融業的效率和活力。某種程度上,擴大對外開放意味着引入新的競争者和新的競争機制,市場競争将更為充分,更有利于金融創新的發展和金融資源的有效配置。反之,缺乏競争會滋生懈怠,導緻高杠杆、低資本、不良貸款等現象,反而容易産生金融危機。對于發展中國家而言,擴大對外開放可以引入國際上先進的管理理念、技術和模式,提高金融體系的運行效率,維護金融穩定。

  另一方面,以開放促改革是有效化解金融深層次矛盾,确保不發生系統性金融風險的重要手段,是一種主動而為的結果。融入全球經濟金融體系的過程也是參與全球競争的過程,這本身就面臨一定的市場風險,特别是與國際金融市場更緊密的聯系将使得貨币資本等金融要素流動更加頻繁,受國際金融市場波動的影響也更大。對此,應正視金融風險的存在,适當的風險暴露就是有效降低系統性風險的重要措施。在擴大對外開放過程中,通過參與國際市場競争,促使我國金融業在引進中縮小差距、在開放中提高競争力,進而提升整個金融體系的風險管理水平和危機應對處置能力。

  第三類屬于誤将對外開放等同于一放了之。一些觀點認為金融業開放力度過大,将造成國家宏觀調控能力下降。還有一些觀點将放寬或取消金融機構的外資股比限制視為禍水,認為不僅可能造成國民财富的流失,甚至在非常時期可能會導緻經濟金融的全面失控。事實上,對外開放并不等于一放了之,而是結合自身改革目标,以對外開放促進國内改革,在對外開放過程中不斷提高國家宏觀調控能力,從體制根源上促進國家治理體系和治理能力現代化。

  從前期改革實踐來看,我國金融市場體現出漸進式改革探索的特征。随着相關配套改革的推進,才開始推動金融市場的全面深入開放。同樣,對于外資股比限制有所放寬但并非是一放到底,監管方面也沒有過度寬松,而是與民資、國資一視同仁。近年來,有關關聯交易、股東資質、宏觀審慎等方面的要求也進一步增強,但這些變化是與現行監管改革相關聯的,是對包括外資、民資、國資等在内所有資本的監管安排,并非僅僅針對外資。

  四、當前堅持金融業對外開放是開創我國改革開放新格局的重要一環

  黨中央、國務院高度重視金融業對外開放相關工作。黨的十九大報告明确指出,要推動形成全面開放新格局,大幅度放寬市場準入,擴大服務業對外開放。習近平總書記在第五次全國金融工作會議上指出,要積極穩妥推動金融業對外開放,合理安排開放順序。擴大金融業對外開放,既是多年來中國經濟持續健康發展的寶貴經驗,也是中國未來始終堅持的基本原則。下一步,應堅持以開放促改革、促發展的方向不動搖,明确金融業對外開放并不代表一放了之,而是在完善宏觀審慎管理、加強金融監管、提高金融市場透明度的前提下穩步有序開放,形成對内改革和對外開放的良性格局。

  第一,以三大原則為導向,抓緊制定金融業開放時間表和路線圖。金融業對外開放的基本原則應包括以下三點:金融業作為競争性行業,應遵循準入前國民待遇和負面清單原則;金融業對外開放須與彙率形成機制改革和資本項目可兌換進程相互配合,共同推進;金融業開放須與防範金融風險并重,金融開放程度要與金融監管能力相匹配。未來,将以三大原則為導向,協同推進擴大金融業開放、完善人民币彙率形成機制和提升資本項目可兌換程度“三駕馬車”。一是繼續放寬市場準入,按照内外資一視同仁原則,進一步放寬對外資持股比例、業務範圍、股東資質等方面限制。二是繼續完善人民币彙率形成機制,豐富外彙市場投資者結構,提升人民币彙率彈性和靈活性。三是進一步推動金融市場開放,提高人民币可自由使用程度,有序推進資本項目開放。

  第二,在對外開放過程中逐步解決中國金融市場的結構性問題。與成熟市場經濟國家相比,中國金融市場還存在顯著的結構性問題,主要體現在:一是直接融資比重過低;二是影子銀行擠壓債券市場;三是債券市場自身的結構有待改善;四是股權融資不足,投資者以散戶為主;五是衍生品發展不夠。未來,應繼續尊重并适應國際市場規則和慣例,在開放和完善金融監管框架的基礎上,深化國内金融市場改革,實現直接融資與間接融資、股權融資與債務融資、基礎産品與衍生品協調發展,建設形成與大國開放經濟地位相适應、種類齊全、結構合理、服務高效、安全穩健、更具包容性和競争性、支持實體經濟可持續發展的現代金融市場體系。

  第三,健全宏觀審慎管理框架,建立外商投資國家安全審查制度,更好保障國家金融安全。第五次全國金融工作會議強化了人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責。未來要繼續健全針對外債和跨境資本流動的宏觀審慎政策框架,進一步提高可兌換條件下的風險管理水平。此外,還可效仿歐美的做法,在進一步擴大對外開放的同時,建立并完善外商投資國家安全審查制度,保障我國國家安全正當權益。

  第四,完善金融内外部制度環境,為金融業改革開放創造更好的條件。完善現代企業制度,深化金融機構公司治理改革,厘清“三會一層”的邊界和責任,強化内部激勵約束,理順政府部門、監管機構與金融機構之間的管理邊界。逐步縮短金融業負面清單,以審慎監管代替準入限制,激發外資參與我國金融市場建設的積極性,提升我國金融機構的國際競争力。進一步加強金融基礎設施建設,保障市場安全高效運行和整體穩定。加快完善支付結算基礎設施,完善金融企業财務制度。加強金融投資者教育和保護,關注對境内投資者在境外投資的保護,探索構建涉外投資者保護體系。補齊制度短闆,推動會計、審計、稅收、法律等制度建設,打造開放、包容、與國際接軌的金融市場。

  (作者系中國人民銀行研究局局長)

 

 




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